“三资”改革，地方财政进入“全资源时代”
今年10月，湖北省举办了国有“三资”管理改革推进会议，明确提出要进一步深化认识，精准把握“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”这三大原则，全力推动全省国有“三资”管理改革迈向新高度、取得更显著成效。
这一举措对地方财政改革究竟意味着什么？为此，搜狐城市特邀两位专家——湖北省统计局原副局长叶青、中国人民大学经济学院教授聂辉华，展开同题问答，深度剖析这场涉及多地、规模达数十万亿国有资产的“财政变革”。
叶青认为，湖北此次“三资”改革的关键在于借助金融工具与资本运作，让“沉睡”的国有资产从“家底清单”转变为“流动资本”，这无疑是一场意义重大的“财政革命”。财政基础从土地拓展至“三资”齐头并进，使得财政根基更为稳固，地方财政已然步入“全资源时代”。
聂辉华则表示，部分地方引入市场化机构盘活存量资产是积极之举。资源流动能够创造价值，减少资源错配，推动长期经济增长。然而，鉴于当前尚未形成成熟市场，“三资盘活”不宜操之过急。
以下为采访实录：
1、“寻新财源为先，化旧债次之”
Q1：盘活国有“三资”，核心逻辑是为地方财政开拓新财源，还是为旧债腾出空间？
叶青：二者兼而有之。以湖北黄冈为例，通过系统性资产清查与盘活，今年上半年国有资源（资产）有偿使用收入大幅上扬，成为拉动财政收入的关键力量。这充分证明盘活“三资”能够显著增强地方财力。
聂辉华：重点在于寻找新财源，化解旧债次之。当前首要任务是解决“三保”问题，属于“救急不救穷”。债务问题可适当缓冲。在地方债方面，对于显性债部分，中央会通过发行新债置换旧债解决一部分（约20%），其余需地方自行化解。
Q2：当前部分地方财政收支面临“三降一升”（税收增长趋缓、土地出让下滑、债务空间收缩、支出需求上升）的结构性压力，三资改革是否已触及地方财政政策的“分水岭”？
叶青：财政困难是一方面因素，更重要的是财政多元化改革的大势所趋。从传统的税收财政、公债财政、土地财政，发展到如今的股权财政，这是符合逻辑的演进。历史上，如春秋战国时期齐国“官山府海”的盐铁专卖，其源头便是政府对资源的经营性收入。
聂辉华：确实来到了分水岭。从历史规律看，财政压力往往是制度变迁的主要驱动力。
2、“借金融工具，化沉睡资产为流动资本”
Q3：湖北提出“一切资源尽可能资产化、一切资产尽可能证券化、一切资金尽可能杠杆化”，其内在逻辑与潜在风险是什么？
叶青：与20世纪90年代的国企改革不同，湖北“三资”改革并非简单“卖国企”，而是通过金融工具与资本运作，将沉睡资产转化为流动资本。
聂辉华：“三化”的逻辑顺序为：先将闲置资金盘活（资产化），再将未来收益提前变现（证券化），最后以小资金撬动大资本（杠杆化）。风险在于，若不良资产被证券化并进一步放大杠杆，风险将被成倍放大。
Q4：湖南、湖北均强调“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”，这是否意味着地方正在尝试构建“资产经营型财政”？
叶青：这反映出财政视野更为开阔，从单纯关注税收和利润，转向关注国有资源、资产、资金。这使财政基础更为坚实，将大幅提升整个社会的公平性与效率性，堪称一场“财政革命”“财政风暴”。
聂辉华：自1994年分税制改革以来，地方政府便开始经营城市，只是过去主要依赖土地。如今财政压力增大，资本市场工具增多，地方政府正从经营土地转向经营资产。
Q5：“资金杠杆化”被外界解读为扩大融资空间，中央多次强调“不得新增隐性债务”，二者平衡点在哪里？
叶青：“资金杠杆化”不应简单等同于“扩大融资空间”。主要模式是政府引导基金，以财政资金作为母基金，撬动社会资本，从“无偿补助”转变为“有偿退出”。此外，还需推动城投平台转型。
聂辉华：若显性债务难以缓解财政压力，隐性债务必然卷土重来，资金杠杆化实则就是变相的隐性债务，必须高度警惕。核心在于通过财政体制改革，为地方政府开辟更多税源，并适当减轻地方政府的事权压力。
3、“市场未成熟，改革勿冒进”
Q6：黑龙江某地“水库淤泥拍卖了8亿多元”，网友质疑存在“左手倒右手”的虚假盘活现象，如何监管地方政企之间的内部交易与评估操控？
叶青：这有赖于制度完善，需建立覆盖全流程的合规风控体系，规范资产估值与交易流程，引入竞争机制。
聂辉华：体制内“政企合谋”行为肯定存在。不过，黑龙江这一案例是否属于合谋，目前难以判断，需更多信息。例如，银行基于淤泥发放贷款的合理性何在？银行与地方政府利益是否相对独立？政府与国有机构交易，极易陷入“体制内合谋”困境，最佳办法是推进市场化，这就要求为民营银行创造更多发展空间。
Q7：对于资源性资产与公共性资产，在资产化过程中，如何平衡公共价值与市场价值？
叶青：需将二者区分开来。例如，水库的水具有公共价值，但水库底下的淤泥则具备可交易的市场价值。在防止市民用水成本上升的同时，出让淤泥处置权，可实现资源变现。
聂辉华：我不赞成大规模将资源性资产和公共性资产市场化。因为目前市场尚未成熟，也缺乏平衡公共价值与市场价值的制度安排。应先探索尝试，总结经验，再逐步推广。以数据为例，全球尚无大规模拍卖公共数据的先例，不应操之过急。
4、地方财政迈入“全资源时代”
Q8：地方财政是否已进入“后土地时代”的过渡阶段？“三资盘活”能否取代“土地出让”成为地方长期财源？
叶青：土地本身也是资产，过去是土地“单兵突进”。如今财政基础从土地拓展至“三资”协同发展，财政基础更为稳固，地方财政已进入“全资源时代”。土地出让往往是一次性收益，而大部分“三资”是源源不断的“活水”，具备替代潜力。
聂辉华：现在判断“后土地时代”为时尚早。资产财政不太现实，我在新书《基层中国的运行逻辑》中分析过，其占比过低。“三资盘活”无法取代“土地出让”，国有资产多为一次性资产，售出后便不复存在——出租虽能产生现金流，但多数资产不具备市场化条件，或市场价值有限。而土地和房产可通过征收、拆迁和租金产生可持续收入流。
Q9：若盘活“三资”被广泛推广，是否会引发新的财政“地区分化”？
叶青：未必。不同区位的省份，三资形式各异。例如，西南地区的水资源、水力电力等绿电资源，令沿海省份羡慕不已。只要建立科学规范的管理制度，资源流动能够创造价值，有助于缩小贫富差距。
聂辉华：未必。穷地方引入市场化机构盘活存量资产是好事。资源流动能够创造价值，减少资源错配，促进长期经济增长。
Q10：要让“三资改革”既能“增财力”又能“控风险”，关键的制度抓手是什么？
叶青：让资产“确值”成为常态。
聂辉华：最根本的是调整地方政府职能，从发展型政府转变为服务型政府。地方政府应主要扮演好裁判员角色。
