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《中国金融》｜“一带一路”国家外汇管理政策分析

作者｜丁志杰  丁玥  张尔聪「国家外汇管理局外汇研究中心，丁志杰系主任；对外经济贸易大学」

文章｜《中国金融》2023年第10期

2023年是“一带一路”倡议提出10周年。经过各参与方的共同努力，“一带一路”倡议已成为当今世界范围最广、规模最大的国际合作平台。截至2022年末，我国已经与150个国家、32个国际组织签署了共建“一带一路”合作文件。由于合作共建国家的经济社会发展阶段、对外开放水平存在较大差异，其外汇管理政策也各有不同。深入分析研究“一带一路”共建及沿线国家的外汇管理制度和政策，有助于更好地服务我国涉外经济主体拓展对外贸易投资活动，推动与相关国家的外汇管理政策合作，为我国经济金融双向开放保驾护航。本文结合2022年国际货币基金组织（IMF）公布的《汇率安排与汇兑限制年报》（Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions，以下简称《年报》），从汇率制度、支付协定、经常项目、资本项目以及金融机构管理五个方面，介绍分析“一带一路”共建国家及沿线国家的外汇管理政策。

IMF汇率安排与汇兑限制的框架

汇率制度安排。汇率制度安排是一国基础性的金融制度，也是外汇管理政策的核心内容之一。IMF使用事实分类法，根据汇率形成机制的市场化程度对各国的汇率制度安排进行分类，共10种（见表1）。按照市场化程度由低到高的顺序依次为硬盯住、软盯住和浮动汇率制度；当一国的汇率制度安排无法归入任何类别时，则被纳入残差项“其他有管理的安排”，但其本质属于软盯住的类型，后文将其纳入软盯住考虑。此外，IMF还关注成员国的汇率结构安排。如果一国只有一种官方汇率，这种汇率结构被称为单一汇率安排，目前全球大多数国家采取单一汇率安排。如果有两种或两种以上的汇率，可以同时用于不同目的或由不同实体使用，导致经常交易和资本交易项下存在不同汇率的，则被称为双（多）重汇率安排。需要说明的是，存在双（多）重汇率安排的国家通常都是外汇管理比较严格的国家。

支付协定。支付协定是国与国之间关于贸易和其他方面债权、债务结算办法的书面协议，依据参与方的数量分为双边支付协定和多边支付协定。签署国之间可在不使用外汇的情况下，通过记账和互相抵冲的方式来清偿贸易和非贸易债务，是主动安排国际间有计划的结算和实现支付规范化的一种方式。支付协定有助于推动协议各方的国际贸易和投融资活动。

经常项目。IMF按照货物贸易、服务贸易、收益和经常转移等几大类展现成员国经常项目的外汇管理。《年报》显示，大部分国家对跨境支出方向的服务贸易和经常转移支付以及跨境收入方向的货物和服务贸易出口收入实行外汇管理，管理方式各有侧重。服务贸易和经常转移支付主要包括伴随商品、资本和人员的国际间流动而发生的各种支付，涉及贸易、投资、旅行、个人、外国雇员工资、信用卡跨境支付和其他支付7个子项目，管理方式主要为真实性审核和指导性额度。对货物和服务贸易出口收入实行的外汇管理主要体现为外汇收入集中管理，比如强制汇回和强制结汇。

资本项目。资本项下的跨境交易类目繁多，《年报》依据交易类别将成员国资本项下的监管框架划分为11种，分别为资本市场交易、货币市场交易、基金业务、衍生品市场及其工具、商业信贷、金融信贷、跨境担保、直接投资、直接投资清算、房地产投资、个人外汇业务。从管理政策本身看，资本项下采取的限制措施主要包括：禁止交易，需要事先批准、授权和通知，实施双（多）重汇率安排，施加歧视性税收，当局对交易或资金转移规定准备金要求或实行惩罚性利率，限制非居民在国内持有资产或居民在国外持有资产。

金融机构管理。金融机构管理主要分为两大类：一是针对商业银行和其他信贷机构的规定，二是针对其他机构投资者的规定。从管理政策本身看，主要采取审慎管理的方式。对商业银行及其他信贷机构的管理，主要涉及外汇敞口、境外借款、向非居民放贷、差别存款准备金率、投资规定等方面。对其他机构投资者（保险公司、养老基金、证券经纪公司以及集体投资基金等）的管理，主要涉及外币资产和负债的构成限制、居民和非居民的差别待遇、投资币种等方面。

“一带一路”共建国家外汇管理政策概况

在与我国签署“一带一路”共建文件的150个国家中，有145个国家是IMF成员国（古巴、纽埃、库克群岛、瓦努阿图和巴勒斯坦未加入IMF，因此暂未统计）。

合作覆盖面广，汇率安排多元化。“一带一路”共建国家既包括卢森堡、新加坡和新西兰等发达国家，也包括阿富汗、老挝以及吉布提等被联合国认定的最不发达国家。经济金融发展程度存在较大差异，汇率制度选择也较为多样化。统计数据显示，“一带一路”共建国家的汇率制度涉及所有类型，其中采取硬盯住汇率制度的国家14个、软盯住汇率制度的89个、浮动汇率制度的42个。此外，绝大部分“一带一路”共建国家均采用单一汇率安排，有21个发展中国家实行双（多）重汇率制度安排（见表2）。

部分发展中国家签署了支付协定。“一带一路”共建国家中的发展中国家在国际经贸活动中经常面临外汇短缺的问题。共建国家签署支付协定，在缓解外汇短缺的同时也对双边或者区域经贸活动有着积极的促进作用。根据IMF的统计，“一带一路”共建国家中，共有47个国家签署了双边支付协定、23个国家签署了多边支付协定（见表3）。

经常项目下的管理限制程度相对较少。从全球范围看，经常项目下实行外汇管理的国家较少。“一带一路”共建国家中，经常项目下实行的外汇管制措施也多集中在前文提到的两个关键项目——跨境支出方向的服务贸易和经常转移支付、跨境收入方向的货物和服务贸易出口收入。此外，一国对这两个项目的管理通常具有一致性，即要么都限制，要么都放开（见表4）。

资本项目保留的管制措施更多。无论是发达国家还是发展中国家，均对资本项目实行较多限制，且具有金融活动开放程度低于贸易活动、资本流出开放程度低于资本流入的特征。防范跨境资金流动风险是资本项目管理较严的主要原因。从“一带一路”共建国家的情况看，其资本项目管理主要表现为对跨境证券交易的限制较多、对跨境信贷业务的限制较少。根据《年报》的分类，跨境证券交易业务主要包括资本市场交易、货币市场交易、基金业务和衍生品市场及其工具4个子项目，保留管制措施的国家在100个左右，占比较高；跨境信贷业务主要包括商业信贷（开立信用证、供应链融资等）、金融信贷（金融机构向企业、个人及其他金融机构的贷款）和跨境担保3个子项目的管制措施（见表5）。

值得关注的是，资本项下的外商直接投资保留管制措施的国家也较多，但主要集中在关键领域。尽管有114个“一带一路”共建国家保留对外商直接投资的管理，但大多数是限制在国家安全、国民经济命脉和国计民生重要行业领域的投资，对于其他领域的外商直接投资开放程度较高。此外，大多数国家仍对房地产投资保留有限制，占国家总数的近八成；对资本项下个人外汇业务实施管理的国家占比接近60%。

在金融机构管理方面，“一带一路”共建国家普遍保留管制措施。与经常项目和资本项目项下的任一细分类别相比，“一带一路”共建国家中对金融机构保留管制措施的国家数量最多，对信贷机构和机构投资者实施管制的比重分别达到96%和85%。这种管理取向与跨境资本流动风险相对较高密切相关。

“一带一路”沿线国家外汇管理政策概况

在64个“一带一路”沿线国家中，有59个国家签署了共建“一带一路”合作文件，覆盖率达到了92%。其中，印度、不丹、约旦和以色列尚未与我国签署合作文件；巴勒斯坦虽签署文件，但不是IMF成员国。因此本部分研究样本为58个国家。与“一带一路”共建国家相比，沿线国家在外汇管理上呈现出更加鲜明的特征。

一是汇率安排集中度更高。58个国家中，采取硬盯住汇率制的有4个国家，采取软盯住汇率制的有30个国家，采取浮动汇率制的有24个国家。值得注意的是，“一带一路”沿线国家都没有选择“爬行盯住”和“水平区间盯住”这两种在软盯住中较为灵活的汇率制度。从区域分布看，大多数西亚沿线经济体选择了相对固定的汇率制度，绝大多数独联体和东欧沿线国家选择了浮动汇率制度。

二是经常项目的管理中，沿线国家对服务贸易和经常转移支付、货物和服务贸易出口收入的管理与共建国家的情况基本一致。

三是沿线国家的资本项目管制更加严格。超过89%的沿线国家对跨境直接投资和房地产投资实施管制；51个国家对资本市场上的跨境证券交易施加管制，占比超过了87%；约40个国家对货币市场交易、基金业务、衍生品工具交易进行管制。相对而言，沿线国家对跨境信贷业务的管制较少，只有20多个国家对商业信贷、跨境担保实行管制。

四是沿线国家对金融机构的外汇管制力度更大。有57个国家对商业银行及其他信贷机构实施管制；有50个国家对其他机构投资者保留限制措施，占比明显高于共建国家。

国家外汇管理局关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知

国家外汇管理局关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知

汇发〔2016〕16号

国家外汇管理局各省、自治区、直辖市分局、外汇管理部，深圳、大连、青岛、厦门、宁波市分局；各中资外汇指定银行：

为进一步深化外汇管理体制改革，更好地满足和便利境内企业经营与资金运作需要，国家外汇管理局决定在总结前期部分地区试点经验的基础上，在全国范围内推广企业外债资金结汇管理方式改革，同时统一规范资本项目外汇收入意愿结汇及支付管理。现就有关问题通知如下：

一、在全国范围内实施企业外债资金结汇管理方式改革

在中国（上海）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（广东）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区相关试点经验的基础上，将企业外债资金结汇管理方式改革试点推广至全国。自本通知实施之日起，境内企业（包括中资企业和外商投资企业，不含金融机构）外债资金均可按照意愿结汇方式办理结汇手续。

二、统一境内机构资本项目外汇收入意愿结汇政策

资本项目外汇收入意愿结汇是指相关政策已经明确实行意愿结汇的资本项目外汇收入（包括外汇资本金、外债资金和境外上市调回资金等），可根据境内机构的实际经营需要在银行办理结汇。现行法规对境内机构资本项目外汇收入结汇存在限制性规定的，从其规定。

境内机构资本项目外汇收入意愿结汇比例暂定为100%。国家外汇管理局可根据国际收支形势适时对上述比例进行调整。

在实行资本项目外汇收入意愿结汇的同时，境内机构仍可选择按照支付结汇制使用其外汇收入。银行按照支付结汇原则为境内机构办理每一笔结汇业务时，均应审核境内机构上一笔结汇（包括意愿结汇和支付结汇）资金使用的真实性与合规性。

境内机构外汇收入境内原币划转及其跨境对外支付按现行外汇管理规定办理。

三、境内机构资本项目外汇收入意愿结汇所得人民币资金纳入结汇待支付账户管理

境内机构原则上应在银行开立一一对应的“资本项目—结汇待支付账户”（以下简称结汇待支付账户），用于存放资本项目外汇收入意愿结汇所得人民币资金，并通过该账户办理各类支付手续。境内机构在同一银行网点开立的同名资本金账户、境内资产变现账户、境内再投资账户、外债专用账户、境外上市专用账户及符合规定的其他类型的资本项目账户，可共用一个结汇待支付账户。境内机构按支付结汇原则结汇所得人民币资金不得通过结汇待支付账户进行支付。

结汇待支付账户的收入范围包括：由同名或开展境内股权投资企业的资本金账户、境内资产变现账户、境内再投资账户、外债专用账户、境外上市专用账户及符合规定的其他类型的资本项目外汇账户结汇划入的资金，由同名或开展境内股权投资企业的结汇待支付账户划入的资金，由本账户合规划出后划回的资金，因交易撤销退回的资金，符合规定的人民币收入，账户利息收入，以及经外汇局（银行）登记或外汇局核准的其他收入。

结汇待支付账户的支出范围包括：经营范围内的支出，支付境内股权投资资金和人民币保证金，划往资金集中管理专户、同名结汇待支付账户，购付汇或直接对外偿还外债、划往还本付息专用账户，购付汇或直接汇往境外用于回购境外股份或境外上市其他支出，外国投资者减资、撤资资金购付汇或直接对外支付，为境外机构代扣代缴境内税费，代境内国有股东将国有股减持收入划转社保基金，购付汇或直接对外支付经常项目支出及经外汇局（银行）登记或外汇局核准的其他资本项目支出。

结汇待支付账户内的人民币资金不得购汇划回资本项目外汇账户。由结汇待支付账户划出用于担保或支付其他保证金的人民币资金，除发生担保履约或违约扣款的，均需原路划回结汇待支付账户。

四、境内机构资本项目外汇收入的使用应在经营范围内遵循真实、自用原则

境内机构的资本项目外汇收入及其结汇所得人民币资金，可用于自身经营范围内的经常项下支出，以及法律法规允许的资本项下支出。

境内机构的资本项目外汇收入及其结汇所得人民币资金的使用，应当遵守以下规定：

（一）不得直接或间接用于企业经营范围之外或国家法律法规禁止的支出；

（二）除另有明确规定外，不得直接或间接用于证券投资或除银行保本型产品之外的其他投资理财；

（三）不得用于向非关联企业发放贷款，经营范围明确许可的情形除外；

（四）不得用于建设、购买非自用房地产（房地产企业除外）。

境内机构与其他当事人之间对资本项目收入使用范围存在合同约定的，不得超出该合同约定的范围使用相关资金。除另有规定外，境内机构与其他当事人之间的合同约定不应与本通知存在冲突。

五、规范资本项目收入及其结汇资金的支付管理

（一）境内机构使用资本项目收入办理结汇和支付时，均应填写《资本项目账户资金支付命令函》（见附件）。结汇所得人民币资金直接划入结汇待支付账户的，境内机构不需要向银行提供资金用途证明材料。境内机构申请使用资本项目收入办理支付（包括结汇后不进入结汇待支付账户而是直接办理对外支付、从结汇待支付账户办理人民币对外支付或直接从资本项目外汇账户办理对外付汇）时，应如实向银行提供与资金用途相关的真实性证明材料。

（二）银行应履行“了解客户”、“了解业务”、“尽职审查”等展业原则，在为境内机构办理资本项目收入结汇和支付时承担真实性审核责任。在办理每一笔资金支付时，均应审核前一笔支付证明材料的真实性与合规性。银行应留存境内机构资本项目外汇收入结汇及使用的相关证明材料5年备查。

银行应按照《国家外汇管理局关于发布的通知》（汇发〔2014〕18号）的要求，及时报送与资本金账户、境内资产变现账户、境内再投资账户、外债专用账户、境外上市专用账户、其他类型的资本项目账户、结汇待支付账户（账户性质代码2113）有关的账户、跨境收支、境内划转、账户内结售汇等信息。其中，结汇待支付账户与其他人民币账户之间的资金划转，应通过填写境内收付款凭证报送境内划转信息，并在“发票号”栏中填写资金用途代码（按照汇发〔2014〕18号文件中“7.10结汇用途代码”填写）；除货物贸易核查项下的支付，其他划转的交易编码均填写为“929070”。

（三）对于境内机构确有特殊原因暂时无法提供真实性证明材料的，银行可在履行尽职审查义务、确定交易具备真实交易背景的前提下为其办理相关支付，并应于办理业务当日通过外汇局相关业务系统向外汇局提交特殊事项备案。银行应在支付完毕后20个工作日内收齐并审核境内机构补交的相关证明材料，并通过相关业务系统向外汇局报告特殊事项备案业务的真实性证明材料补交情况。

对于境内机构以备用金名义使用资本项目收入的，银行可不要求其提供上述真实性证明材料。单一机构每月备用金（含意愿结汇和支付结汇）支付累计金额不得超过等值20万美元。

对于申请一次性将全部资本项目外汇收入支付结汇或将结汇待支付账户中全部人民币资金进行支付的境内机构，如不能提供相关真实性证明材料，银行不得为其办理结汇、支付。

六、进一步强化外汇局事后监管与违规查处

（一）外汇局应根据《中华人民共和国外汇管理条例》（国务院令第532号）、《国家外汇管理局关于发布的通知》（汇发〔2013〕19号）、《国家外汇管理局关于印发及配套文件的通知》（汇发〔2013〕21号）、《国家外汇管理局关于境外上市外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕54号）等有关规定加强对银行办理境内机构资本项目收入结汇和支付使用等业务合规性的指导和核查。核查的方式包括要求相关业务主体提供书面说明和业务材料、约谈负责人、现场查阅或复制业务主体相关资料、通报违规情况等。

（二）对于违反本通知办理资本项目收入结汇和支付使用等业务的境内机构和银行，外汇局依据《中华人民共和国外汇管理条例》及有关规定予以查处。对于严重、恶意违规的银行可依法暂停其资本项下结售汇业务办理。对于严重、恶意违规的境内机构可依法暂停其办理意愿结汇资格或在外汇局资本项目信息系统中对其进行业务管控，且在其提交书面说明函并进行相应整改前，不得为其办理其他资本项下业务或取消业务管控。

本通知自发布之日起实施。《国家外汇管理局关于发布的通知》（汇发〔2013〕19号）、《国家外汇管理局关于境外上市外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕54号）、《国家外汇管理局关于改革外商投资企业外汇资本金结汇管理方式的通知》（汇发〔2015〕19号）、《国家外汇管理局关于印发的通知》（汇发〔2015〕36号）等此前规定与本通知内容不一致的，以本通知为准。

国家外汇管理局各分局、外汇管理部接到本通知后，应及时转发辖内中心支局、支局、城市商业银行及外资银行。各中资外汇指定银行收到本通知后，应尽快转发所辖分支行。执行中如遇问题，请及时向国家外汇管理局资本项目管理司反映。

国家外汇管理局