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内保外贷，外汇管制中的“双刃剑”

单位｜恒都律师事务所 资本市场事业部

作者｜反垄断专业组 王珊

前言：为顺应国际经济发展的客观趋势，“一带一路”和国际产能战略合作在我国改革开放的政策背景下不断被推行，因而对外直接投资管理的简政放权就成了国家外汇管理局及其分支局（以下简称“外汇局”），为满足境内企业国际化发展和境外资产配置的内在需求。尤其值得提出的是，近几年外汇局及相关职能部门对内保外贷规制的逐渐放宽。

一、什么是内保外贷？

“内保”即境内担保，“外贷”可以简单理解为境外贷款或境外融资。根据外汇局发布的汇发［2014］29号文，按照担保当事各方的注册地划分，内保外贷是跨境担保中的一种形式，指担保人注册地在境内，债务人和债权人注册地均在境外的跨境担保。通俗来讲，就是由境内的主体为境外的借款人做担保，一旦境外的借款人无法偿还国外的债务，那么境内的担保人就要履行担保义务，将资金汇出境外用于向海外的贷款人偿还这笔境外债务。也正是因为内保外贷业务中一旦保函履约会发生实际的资金出境，外汇局必须对内保外贷业务进行管理。担保人办理内保外贷业务，在遵守国家法律法规、行业主管部门规定及外汇管理规定的前提下，可自行签订内保外贷合同。常见形式如下图所示：

跨境担保，指担保人向债权人书面作出的、具有法律约束力、承诺按照担保合同约定履行相关付款义务并可能产生资金跨境收付或资产所有权跨境转移等国际收支交易的担保行为。外汇局负责规范跨境担保产生的各类国际收支交易。

二、相关政策规定解析

2014年5月19日，外汇局出台了《关于发布的通知》（汇发29号），其中包括《跨境担保外汇管理规定》及《跨境担保外汇管理操作指引》两项新规，于2014年6月1日生效，取代了原有的一系列有关对外担保的规定，包括外管局于2010年7月30日发布的《关于境内机构对外担保管理问题的通知》（汇发［2010］39号）。

银行业金融机构

非银行业金融机构

非金融机构

内保外贷

审批要求

按照行业主管部门规定，具有相应担保业务经营资格

不适用

可自行签约

登记要求

向资本项目信息系统报送数据

15个工作日内办理内保外贷签约登记手续

资金用途

1、仅用于债务人正常经营范围内的相关支出。

2、原则上不得直接或间接调回境内使用。（汇发［2017］3号文已放开）

3、用于直接或间接获得对境外其他机构的股权或债权时，该投资行为应符合国内相关部门有关境外投资的规定。

4、被担保的债务为境外机构衍生交易项下支付义务时，债务人从事衍生交易应当以止损保值为目的，符合其主营业务范围且经过股东适当授权。

注销登记

向资本项目信息系统报送数据

15个工作日内办理内保外贷签约登记手续

发生担保履约

自行办理

凭登记文件在银行直接办理

成为对外债权人的境内担保人或反担保人应办理对外债权登记

2017年1月26日发布了《关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》（汇发3号）（以下简称“3号文”）

3号文突破了2014年《国家外汇管理局关于发布的通知》（汇发29号）（以下简称“29号文”）明令禁止内保外贷业务项下的资金直接或间接调回境内使用的限制，明确允许境外债务人通过向境内进行放贷、股权投资等方式将内保外贷项下资金直接或间接调回境内使用，银行发生内保外贷担保履约的，相关结售汇纳入银行自身结售汇管理。

在此之前，为了规避29号文的限制，实务中，对于境外子公司向境外银行申请贷款或境外发行债券的交易，境内母公司往往采取提供维好、流动性支持、股权收购承诺等非“担保”的增信方式，并通过贸易、投资等形式最终实现境外融资资金的回流。因此，3号文的出台对于内保外贷业务而言应构成一大利好。

2017年1月13日中国人民银行发布的《关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发9号）中，大幅降低了金融机构办理的内保外贷额度的占用，由原先的100%调整至20%，金融机构向客户提供的内保外贷按20%纳入跨境融资风险加权余额计算。

三、内保外贷的机遇与风险

（一）内保外贷业务创造的机遇

第一，跨境“增信”。可以帮助国内企业走向国际市场，使其境外分公司获得海外融资。首先，由于境外新设公司成立之初，尚未开展业务，现金流不足，亦难以从国外银行获得融资，故需要境内母公司的资金流动支持。而境内中资企业的主要合作银行一般又都在国内（除非是大型跨国公司），因而，可以通过“国内企业-国内银行-国外银行-国外企业”的模式建立信用链条，最终达到为境外公司获得融资支持的目的。其次，通过备用信用证模式在海外发债，其债项评级很可能被视同为该备用信用证开立银行的评级，能够降低发债融资成本。当然融资性担保本身占用银行的资本，在没有保证金的情况下，银行也会收取高额的费用。

第二，实现资金或资产的“间接出境”。在ODI受阻，有钱出不去的情况下，国内企业用国内的资产或者存款在银行获得授信，通过境内银行开立保函至境外银行，由境外银行将资金输送给境外企业，以此达到间接出境的目的。

第三，内保外贷因贷款主体在境外，对境内银行来讲仅仅是一笔表外的或有负债，还能够一定程度上规避境内贷款规模，贷款用途等问题。

第四，由于境内外资金成本存在差异，使得跨境担保也经常被用于跨市场的资金套利业务。通过银行保函，从海外获得低成本的融资。

（二）内保外贷业务产生的风险

内保外贷作为或有债务，一旦发生履约会导致实际的资金流出，对我国国际收支及人民币汇率的稳定性产生影响，如管理不慎还可能演变为资金外套或资产转移的通道。

第一，主体资格合法性审核不到位。根据现行规定，境内投资者应在有关境外投资主管部门办理境外投资审批或备案，而后在外汇局办理境外投资外汇登记，即为合法设立的境外主题。但很多银行仅审核境外机构是否在境外当地注册，对企业的股东或实际控制人情况不做任何尽职调查，特别是在境内申请人存入足额保证金或取得银行授信的情况下，会毫无顾忌地出具担保。因而容易增加此类企业资本外逃的风险。

第二，对被担保人的还款能力缺乏实质审查。对被担保人，即第一还款人现金流状况的审核较为宽松，使得一些财务状况不佳的境外企业也被纳入担保对象，导致履约有所增加。

第三，担保履约后境外债权登记和管理未落实，存在境内资金外流的风险。

第四，融资性担保的主债务资金用途难以得到有效监控。

第五，在担保币种及主债务币种均是人民币的情况下，一些银行和企业并未执行外汇局的跨境担保外汇管理政策，人民银行亦未就跨境担保制定专门的管理规定，使得一些不能办理的外汇形式跨境担保转而通过人民币跨境担保方式操作，本外币跨境担保政策不协调，导致了监管套利行为，进而干扰了我国对全口径跨境担保风险的管控。

四、改革建议

跨境担保外汇管理目标在于服务实体经济、支持合法合规涉外经济交易、防范通过跨境担保途径实现套汇套利和资产转移等行为，及跨境担保恶意履约导致的异常跨境资金流动对我国国际收支平衡和人民币汇率稳定的影响。具体措施可表现为：

第一，按照穿透式管理的要求，核实被担保人的实际控制人情况，加强对被担保人主体资格合法性审查。对于实际控制人在境内，却未办理境外投资外汇登记的担保行为，一律不予办理。

第二，审核被担保人财务状况是否具有充足现金流以覆盖债务本息，或履行非融资交易的能力。

第三，对发生担保履约的担保人进行重点核查，对于因未切实履行审核职责导致担保履约发生的，从严查处。

第四，明确履约后反担保人办理对外债权登记的责任。

第五，明确跨境担保不得办理的业务，也不得通过境外放款渠道绕道办理，避免监管套利。

第六，将主债务币种与担保币种均为人民币形式的跨境担保纳入跨境外汇担保管理规定，分账核算，参照离岸业务管理办法纳入内保外贷或外保内贷的管理范围。

为什么外汇管制是必要的？这种必要性体现在哪些方面？

外汇管制的必要性及其体现方面

在当今全球经济格局中，外汇管制作为一项重要的经济政策手段，具有不可或缺的地位。外汇管制的实施并非偶然，而是基于多方面的考量和需求。

首先，外汇管制有助于维护国家的金融稳定。在国际金融市场波动剧烈的情况下，大规模的资本流动可能对一个国家的金融体系造成冲击。通过外汇管制，可以限制短期资本的过度流入和流出，从而降低金融市场的波动性，减少金融危机发生的风险。

其次，外汇管制能够保障国家的货币政策独立性。当一个国家的货币供应量和利率政策受到外部资本流动的过度干扰时，货币政策的效果可能会大打折扣。通过控制外汇的进出，国家可以更好地根据自身的经济状况制定和实施货币政策，以实现经济增长、物价稳定等目标。

再者，外汇管制有助于保护本国的经济产业。在某些情况下，国外资本的大量涌入可能会对本国的某些产业造成过度竞争和挤压，影响其正常发展。通过对外汇的管制，可以在一定程度上引导外资的流向和规模，为本国产业的发展提供相对稳定的环境。

此外，外汇管制还有利于平衡国际收支。当一个国家出现长期的贸易逆差或资本外流时，外汇储备可能会急剧减少。通过外汇管制，可以对进出口贸易和资本流动进行调节，促进国际收支的平衡。

为了更清晰地展示外汇管制的必要性，我们可以通过以下表格进行对比：

有无外汇管制金融稳定性货币政策独立性产业保护国际收支平衡

强，能有效抵御外部冲击，降低金融市场波动

高，可自主制定和实施货币政策，不受外部资本干扰

好，能引导外资流向，保护本国产业发展

容易调节，促进国际收支平衡

弱，易受国际资本流动冲击，金融市场波动大

低，货币政策易受外部资本影响，效果受限

差，国外资本可能对本国产业造成过度竞争和挤压

难以有效调节，国际收支可能失衡

总之，外汇管制在维护国家的金融稳定、保障货币政策独立性、保护经济产业以及平衡国际收支等方面发挥着重要作用。然而，外汇管制也需要在一定程度上适应经济全球化的趋势，不断进行调整和优化，以实现经济的可持续发展和与国际经济的良好融合。

外汇管制新规挤出中国经济数据“水分”

张茉楠

面对跨境资金的异常流入以及持续飙升的人民币汇率，外管局终于祭出重拳——出台《关于加强外汇资金流入管理有关问题的通知》。外汇管制新规的发布有望还中国经济之庐山真面目。

跨境资金流入压力明显加大，银行代客结售汇和央行外汇占款数据居高不下。一季度外汇占款出现罕见大幅增长，达到1.2万亿元，为去年全年的两倍还多，外汇占款余额刷新历史最高纪录。

其他多方面数据也显示，一季度有大量跨境资本流入：首先，一季度中国外汇储备较去年四季度增加1280亿美元至3.44万亿美元，创下2011年二季度以来最大增幅。而同期我国外贸顺差为430.7亿美元，实际使用外资金额299.05亿美元，不足以支撑这一增幅，显示短期跨境资本大幅流入的可能性。

其次，今年以来我国银行结售汇出现较大规模顺差，意味着我国跨境资金净流入规模出现反弹。银行代客结售汇形成的差额将通过银行在银行间外汇市场买卖平盘，是引起我国外汇储备变化的主要来源之一，但其不等于同期外汇储备的增减额。根据外管局公布的数据，2013年3月我国银行代客结汇1522亿美元，售汇1076亿美元，结售汇顺差446亿美元，较2月份反弹38%，这是自去年9月份以来银行代客结售汇连续第7个月出现顺差，也是连续在一年以来的较高水平上运行。

跨境异常资本大量流入直接导致中国两大虚幻的数据：一个是人民币汇率的虚升，另一个是贸易数据的虚增。首先看人民币汇率的虚升。2013年一季度经济数据显示，中国经济并未完全摆脱经济处于下行通道之中，然而与羸弱的经济相比，人民币汇率却逆势上扬，出现了非常罕见而凌厉的单边升值态势。

人民币背离基本面的大幅升值与跨境资本的大量涌入有直接关系。由于目前中国基准利率高于美国可比利率水平，内外的政策势差给了海外资金更大的套利空间，驱动资金再次回流人民币资产，特别是随着本轮全球央行大规模放水以及人民币升值预期日趋强烈，企业和居民结汇意愿再次增强，境内外正利差将刺激套利资本流入国内，重新激发境内“资产本币化、负债外币化”的操作，人民币又重回被动升值的轨道。受政策新规影响，人民币兑美元结束连续升势，5月6日即期汇率收盘报6.1667。与此同时，离岸人民币兑美元报6.179，下跌0.4%，严控资金流入显现出立竿见影的效果。

此外，《通知》也将对资金流与货物流严重不匹配的进出口企业提出警告，这意味着将会给那些通过虚报出口增加外汇流入而进入国内的套利资金以打击。事实上，中国出口数据可靠性一直备受质疑。今年以来亮丽的外贸数据成为争议焦点。数据显示，今年一季度，中国外贸进出口总值9746.7亿美元，出口增速比2012年明显改善。但港口货物量增长却与出口数据不相匹配。按以往规律，外贸数据与港口数据几乎是同步的。事实上，国际游资只要借道香港进入内地银行，就可以获得超过2%以上的无风险收益，再加上人民币升值考虑，资金的回报率短期达3%至4%左右。

虚假贸易的一种主要途径是虚报出口增加外汇流入，套利资金以美元形式流入国内，再通过增加跨境贸易人民币结汇的规模，来达到使人民币流出的目的。因此跨境资金通过利用“虚假贸易”报高出口产品单价的方式进入中国境内套利已经成为惯常做法。此次外汇管制新规出台有望使出口贸易增速逐步回归真实。

外汇管制新规的出台非常及时，而对国际投机资金的高压也将进一步挤出虚假贸易的水分和人民币升值泡沫，必将对未来中国经济转型与结构调整大有裨益。

如何理解外汇管制的内涵？它对金融市场有何影响？

外汇管制是指一国政府为平衡国际收支和维持本国货币汇率而对外汇进出实行的限制性措施。它的内涵丰富，本质上是国家运用行政手段对外汇的供求和使用进行直接控制，以实现特定的经济和政策目标。

从外汇管制的范围来看，涵盖了对贸易外汇、非贸易外汇以及资本项目外汇的管制。在贸易外汇方面，国家通常会规定出口所得外汇必须按官方汇率卖给指定银行，进口用汇则需经过严格审批。这样做的目的是确保国家有足够的外汇储备用于进口重要物资和偿还外债。非贸易外汇管制主要针对旅游、留学、劳务等方面的外汇收支。对于个人和企业的非贸易外汇支出，往往会设定一定的限额和审批程序。资本项目外汇管制则侧重于对国际资本流动的管理，包括对外国直接投资、证券投资以及外债的管理。国家可能会限制外资的流入和流出，或者对资本项目下的外汇交易征收特别税费。

外汇管制对金融市场有着多方面的影响。从积极方面来看，首先，它有助于稳定汇率。通过控制外汇的供求，政府可以避免汇率的大幅波动，为企业的国际贸易和投资提供稳定的货币环境。例如，在经济不稳定时期，外汇管制可以防止资本大量外逃，从而维持本国货币的稳定。其次，外汇管制可以保护本国金融市场免受国际金融风险的冲击。在全球金融市场动荡时，限制资本的自由流动可以减少外部金融市场波动对本国金融市场的影响。此外，外汇管制还可以促进本国产业的发展。政府可以通过外汇分配政策，优先支持重点产业的进口需求，从而推动产业结构的优化升级。

然而，外汇管制也存在一些消极影响。它可能会降低市场效率。外汇管制限制了外汇的自由交易，使得外汇市场无法充分发挥价格发现和资源配置的功能。企业和个人在进行外汇交易时需要遵循繁琐的审批程序，这增加了交易成本和时间成本。外汇管制可能会引发黑市交易。当官方汇率与市场汇率存在较大差距时，一些人会选择在黑市上进行外汇交易，这不仅扰乱了金融秩序，还可能导致国家税收的流失。此外，外汇管制还可能会影响国际投资者的信心。严格的外汇管制会让国际投资者感到投资环境的不确定性增加，从而减少对本国的投资。

以下是外汇管制积极与消极影响的对比表格：

影响类型具体表现

积极影响

稳定汇率、保护金融市场、促进产业发展

消极影响

降低市场效率、引发黑市交易、影响投资者信心

外汇管制是一把双刃剑。在实施外汇管制时，政府需要权衡其利弊，根据本国的经济状况和发展目标，制定合理的外汇管制政策，以实现经济的稳定增长和金融市场的健康发展。

外汇管制知识：如何理解外汇管制政策

理解外汇管制政策，对于从事国际业务的企业以及对外汇市场感兴趣的个人来说，是一项非常重要的技能。外汇管制政策是一种政府对国际交易中货币进出所采取的一种控制和监督手段。接下来，我将从外汇管制的定义、目的、实施方式以及对经济的影响等方面，为大家详细介绍外汇管制政策。

什么是外汇管制政策？

外汇管制政策是指政府对外汇交易、外汇资金流动和外汇市场进行控制和管理的政策措施。这些措施包括对居民和非居民的外汇账户、跨境支付、结汇、购汇等行为的限制。实施外汇管制的目的是维护国家经济金融的稳定，保护国内金融市场，避免资本流动带来的风险。

外汇管制政策的目的

外汇管制政策的主要目的包括以下几方面：

目的描述

维护经济稳定

防止资本大规模外流，保护国内市场和经济稳定。

保护本国货币

避免由于外汇资金的大规模流动而引发的本国货币贬值。

促进国际贸易

通过外汇管制，保障国家进出口贸易的平衡发展。

控制资本流动

防止资本过度流动，维护金融市场的稳定。

促进经济发展

利用外汇管制政策，引导资金流向有利于国家经济发展的领域。

外汇管制政策的实施方式

外汇管制政策的实施方式包括以下几种：

行政管制：政府通过行政手段对外汇交易进行限制，如规定居民每年可购买外汇的限额。法律管制：通过立法形式，对外汇交易进行规范和限制。汇率管制：政府通过控制汇率，对外汇交易进行间接影响。数量管制：对外汇交易的数量进行限制，如规定跨境支付的最高限额。价格管制：通过调整外汇交易的价格，对外汇交易进行间接影响。

外汇管制政策对经济的影响

外汇管制政策对经济的影响是复杂的，它既有积极的方面，也有消极的方面。从积极的角度看，外汇管制政策可以防止资本大规模外流，维护国家经济金融的稳定。同时，它还可以保护国内市场，避免由于外汇资金的大规模流入而引发的通货膨胀。从消极的角度看，外汇管制政策可能会限制企业和个人的外汇交易自由，影响国际贸易的发展。此外，外汇管制政策还可能导致外汇市场的黑市交易，给金融市场带来风险。

总的来说，外汇管制政策是一种重要的宏观经济政策，它在维护国家经济金融稳定、保护国内市场等方面发挥着重要作用。然而，外汇管制政策的实施也需要权衡利弊，考虑到对经济的影响。