仅出借外汇账户，不刑不等于不罚！
出借外汇账户，“借”来行政处罚
浙江温州：行刑反向衔接消除外汇监管“灰色地带”
“地下钱庄”，这个存在于金融领域里的灰色词汇，往往与非法交易、资金外流等违法活动紧密相连。日前，随着国家外汇管理局温州市分局对陈某红、吴某荣分别作出罚款2万元、2.5万元的行政处罚决定并执行完毕，对非法经营案件中，个人仅出借外汇账户的行为实现“刑事不诉、行政追责”的无缝对接，为外汇领域行刑反向衔接工作落地见效提供了实践样本。
设立账户
为非法结汇提供“中转站”
“请你局核实该银行账户的持卡人身份及银行流水信息……”2023年初，浙江省文成县公安局对上级公安机关下发的涉案线索展开侦查，最终锁定以陈某为主的4名犯罪嫌疑人存在从事非法买卖外汇的犯罪事实。2024年2月，该案被移送至文成县检察院审查起诉。
陈某，表面上看起来只是个普通的个体经营者，实则却是一个颇有经验的“外汇黄牛”。自2022年以来，陈某在没有实际开展进出口外贸生意的情况下，利用自己、丈夫吴某林及亲戚陈某红、吴某荣等人名下的个体工商户，在银行开设了多个个人外汇结算账户，“这些账户就像非法资金的‘中转站’，帮助地下钱庄实现非法资金的正向流转。”检察官向记者解释。
陈某的操作手法并不复杂，却极具隐蔽性。她利用市场采购贸易方式为小商品出口提供“门槛低、通关快、结算活”的合规化路径，虚构出口贸易，将个人外汇结算账户提供给地下钱庄团伙。外汇进入自己的账户后，陈某通过银行办理结汇，并将结汇所得人民币转入国内指定账户。直至案发时，陈某等人涉案结汇金额达5.6亿余元人民币。
“从配偶至亲属，在这起家族式犯罪案中，每个人的角色不尽相同。对涉案人员进行处理要确保罪责刑相一致，对其客观行为和主观明知综合分析、区别处理。”承办检察官经审查后认为，“陈某及其丈夫吴某林直接参与非法结汇活动，且涉案金额特别巨大，应予以严厉打击。”2024年6月、9月，陈某与吴某林分别被文成县检察院以涉嫌非法经营罪提起公诉，最终被法院分别判处刑罚。
与此同时，承办检察官表示，“本案中陈某红和吴某荣基于亲属关系出借自己的外汇结算账户，尽管同样成为非法买卖外汇链条上的一环，但并未从中获利，犯罪情节轻微，且具有从犯、坦白、自愿认罪认罚等情节，对此二人的处理应坚持在司法办案中做到宽严有度。”2024年9月5日，文成县检察院依法对陈某红、吴某荣作出不起诉决定。
文成县检察院承办检察官向陈某红宣告不起诉决定。
仅出借账户
不刑不等于不罚
“刑事程序结束了，但更重要的是让陈某红、吴某荣认识到要为自己的违法行为承担责任。”承办检察官认为，二人虽不用承担刑事责任，但仍应接受行政处罚。
根据相关规定，我国对真实、合法的个人经常项目外汇交易实行年度便利化额度，个人结汇和境内个人购汇每人每年等值5万美元，对不占用年度便利化额度的业务，个人可凭真实合法的有交易额的材料办理，不受金额限制，这既保障了正常的外汇需求，也为防范跨境资金流动风险筑起防线。据承办检察官介绍，本案中，陈某红、吴某荣的个人外汇结算账户分别结汇欧元折合人民币0.85亿余元、1.75亿余元，远大于合理范围，看似是“帮个忙”，却违反了外汇账户的管理原则。
“若不及时纠正和惩处，可能会传递‘违法成本低’的错误信号。”据承办检察官介绍，文成县是侨乡，民间外汇资金流动需求旺盛，若大量个人外汇结算账户被违规出借、串用，不仅会给地下钱庄等的非法金融活动提供可乘之机，更会干扰正常的外汇市场秩序。
但案件进入行刑反向衔接程序后，问题接踵而至。文成县检察院在审查中发现，虽然陈某红、吴某荣在明知陈某为他人结算的情况下，仍提供了外汇结算账户，但不能证明他们直接从事非法买卖外汇行为。根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十五条规定，以私自买卖外汇对二人予以行政处罚的依据并不充分。
“这就好比我们虽然发现房屋结构有问题，却找不到维修工具。”文成县检察院副检察长陈伟银对此作了一个形象的比喻，“我们必须证明，出借外汇结算账户的行为本身就是破坏外汇市场秩序的‘白蚁洞’。”
承办检察官深入研究后发现，《境内外汇账户管理规定》对个人外汇结算账户的使用有着严格规定，陈某红、吴某荣的行为明显违反了其中第四十四条第二项“出借、串用、转让外汇账户”的有关规定，应当依据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条第四项进行行政处罚。这一发现，为案件的办理找到了新的突破口。
因案件疑难复杂，且部门机构改革后，浙江省内各县（市、区）的外汇问题均由国家外汇管理局温州市分局主管，文成县检察院遂及时报告温州市检察院并共同推进行刑反向衔接工作。
“未有先例”如何做到
处罚有据、精准无误？
为准确认定陈某红、吴某荣的行政违法责任，温州市检察院、文成县检察院与国家外汇管理局温州市分局展开多次座谈沟通，焦点主要集中于处罚依据的认定上。经查询，当前国家外汇管理局公示的行政处罚信息中对于“个人仅提供外汇结算账户的帮助行为”未有处罚先例。
“未有先例，不代表不能处罚，但处罚的法律依据必须精准无误。”国家外汇管理局温州市分局工作人员将《境内外汇账户管理规定》《中华人民共和国外汇管理条例》等法规内容与检察机关提供的在案证据进行反复比对，最终一致认为，陈某红、吴某荣虽然没有直接触及私自买卖外汇的核心，但违反了外汇账户管理规定，《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条第四项正是明确的处罚依据。
对于“是否有必要处罚”，国家外汇管理局温州市分局与温州市检察机关始终保持一致意见，“外汇结算账户是外汇买卖犯罪的必需工具，不应让‘出借账户’的行为进一步危害国家金融安全”。行政处罚不仅是对二人违法行为的纠正，更是对外汇市场秩序的维护，处罚必要性毋庸置疑。
此次行刑反向衔接涉及市、县两级，外汇管理部门异地调查取证、送达文书相对不便。座谈中，双方商定检察机关向国家外汇管理局温州市分局制发检察意见书后，由文成县检察院协助为其异地调查取证、送达告知等提供便利，这些细节像精准咬合的齿轮，确保行刑反向衔接的每一个环节都能顺畅运转。
2024年11月，检察机关向国家外汇管理局温州市分局送达检察意见书，建议根据相关规定，对陈某红、吴某荣予以行政处罚。建议得到采纳后，鉴于陈某红、吴某荣积极主动配合行政检查等情形，该局对二人作出警告及分别罚款2万元、2.5万元的行政处罚，目前处罚内容已落实到位。
跨部门联动
织密外汇监管防护网
外汇监管的“灰色地带”必须消除，才能避免正常的外汇市场秩序失控。围绕外汇领域风险防控主题，温州市检察院会同文成县检察院召开案涉银行、外汇管理部门共同参与的座谈会，探讨如何进一步健全外汇交易风控体系。
温州市检察院会同文成县检察院组织召开案涉银行、外汇管理部门共同参与的座谈会。
“在这起非法经营案件中，陈某等人所持个人外汇结算账户交易次数频繁，且单次结汇金额较高，惯用整进散出等形式逃避银行监管，因此要在源头上加强风险预警和管控。”检察官告诉记者。
今年3月，文成县检察院向案涉银行制发检察建议书，建议其严格落实《银行外汇展业管理办法（试行）》等相关规定，完善结汇流程监控，强化员工合规培训，做好客户尽职调查及外汇业务审查，在虚假外资流入的前端筑牢安全防线。经过整改，案涉银行通过开展账户核查、强化交易监测等方式，累计封存账户、销户162户。
“以成功办理该反向衔接案件为契机，我们及时总结经验，与国家外汇管理局温州市分局联合制定了《关于加强外汇领域行刑衔接工作的实施意见》（下称《实施意见》），细化了材料移送、事实认定、异议处置等全流程操作规范，相当于给外汇领域行刑衔接装上了‘导航系统’，让跨部门协作配合有章可循。”温州市检察院党组成员、副检察长张虹向记者介绍，《实施意见》还明确发挥各自优势，共同宣传，扩大打击行动的影响层面。目前，检汇双方正着力联合侨联单位，通过以案释法提升侨胞侨眷的法律意识。今后，温州市检察机关将继续关注各地相关案例的进展，并持续做好《实施意见》的推进落实工作，把实践中遇到的新问题转化为制度完善的新动能，真正实现外汇市场“惩治违法、防范风险、服务发展”的监管目标。
“近年来，随着金融市场不断发展，外汇交易日益活跃，非法买卖外汇活动也随之增多，严重威胁了外汇市场的稳定和秩序，行刑反向衔接工作在维护外汇市场秩序中发挥了不可替代的作用。”国家外汇管理局温州市分局负责人陈明衡告诉记者，“通过与检察机关的紧密协作，我们能够对一些处于刑事处罚边缘、但确实违反外汇管理规定的行为进行有效规制，对潜在的违法者形成了强大的威慑，同时通过后续的治理工作，能够从源头上规范外汇市场交易行为，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，为经济社会的有序运行提供坚实保障。”
为推动外汇领域行刑反向衔接工作
提供示范引导
日前，为进一步深化外汇领域行刑反向衔接工作，实现对涉外汇违法犯罪行为的精准打击，最高人民检察院、国家外汇管理局联合发布了6件外汇领域行刑反向衔接典型案例。在这批典型案例中，此案具有一定的代表性。
一是体现了外汇领域行刑反向衔接案件的特殊性。国家外汇管理部门的机构设置与检察机关的设置存在层级、地域的不对应，由此也带来外汇领域行刑反向衔接案件普遍存在层级管辖、异地管辖问题。文成县检察院办理的此案，行政处罚主体是国家外汇管理局温州市分局，行刑反向衔接涉及温州市、文成县两级检察院。两级检察机关与外汇管理部门就反向衔接相关程序等进行多次座谈沟通后达成共识：温州市检察院向国家外汇管理局温州市分局制发检察意见书后，由文成县检察院为国家外汇管理局温州市分局异地调查取证、送达告知等提供便利。此案对解决外汇领域行刑反向衔接遇到的管辖难题，树立了“一盘棋”思想，以“一体化”履职为推动外汇领域行刑反向衔接工作顺利开展提供了示范引导。
二是体现了对“可处罚性”原则的准确把握。陈某红、吴某荣系基于亲属关系出借自己的外汇结算账户，未直接参与非法经营活动。目前，对于“个人仅提供外汇结算账户的帮助行为”予以行政处罚鲜有先例。对于应否予以行政处罚，检察机关与外汇管理部门多次对法律依据及处罚必要性进行分析研讨。陈某红、吴某荣明知所提供的外汇结算账户系为他人结算外汇仍予以提供，违反了《境内外汇账户管理规定》。外汇结算账户是外汇买卖犯罪的必需工具，若大量个人外汇结算账户被违规出借、串用，会给地下钱庄等的非法金融活动提供可乘之机，干扰正常的外汇市场秩序，应当依法予以行政处罚。此案对于出借外汇账户为他人非法买卖外汇提供帮助的违法行为，综合判断其社会危害性、行政违法性、处罚必要性，找准行政处罚的法律依据，消除追责盲区，具有指导意义。
三是体现了以案促治、推进反向衔接常态长效的积极作用。温州市检察机关联合外汇管理部门深化外汇领域行刑反向衔接工作，在个案办理的基础之上，关注案件背后所反映的本地在外汇结售汇业务中存在的风险问题，共同研讨健全外汇交易风控体系、强化内部监管、加强政策宣传等，联合制定《关于加强外汇领域行刑衔接工作的实施意见》，以规范当地金融市场，切实维护外汇市场健康发展秩序。此案也从一个侧面反映了检察机关和外汇管理部门协作配合，为精准打击涉外汇违法犯罪行为，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线所作出的努力。
（最高人民检察院行政检察厅二级高级检察官 张立新）